北京某理工類高校教授高某2009年申請到了一筆國家科技部的科研課題，在2013年項(xiàng)目結(jié)題時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)使用與預(yù)算發(fā)生了偏差。預(yù)算中規(guī)定的勞務(wù)費(fèi)為5萬元，但到了2013年，課題的勞務(wù)費(fèi)多花了約12萬元。
高某只好輾轉(zhuǎn)騰挪。他以購買軟件的名義虛開了一張12萬元的發(fā)票，從同時(shí)進(jìn)行的另一項(xiàng)課題中報(bào)銷了這筆錢。然后又把兩個(gè)課題進(jìn)行了調(diào)賬，將這張發(fā)票列入了科技部課題的開支中，從而以購置費(fèi)名義補(bǔ)上了這12萬元?jiǎng)趧?wù)費(fèi)的虧空。
但在結(jié)題審計(jì)時(shí)，這個(gè)違規(guī)行為還是被發(fā)現(xiàn)。高某不僅被要求向科技部退回了這筆錢，還被移送到了司法機(jī)關(guān)。今年5月，高輝被以貪污罪判刑。
根據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2014年來，科研人員因套取科研經(jīng)費(fèi)被判貪污罪案件高發(fā)。犯罪案件層出背后，暴露出我國科研經(jīng)費(fèi)在撥款、預(yù)算、管理、績效等方面需要完善的問題。
2016年7月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》，其中明確規(guī)定“要區(qū)分突破現(xiàn)有規(guī)章制度，按照科技創(chuàng)新需求使用科研經(jīng)費(fèi)與貪污、挪用、私分科研經(jīng)費(fèi)的界限”。
司法政策轉(zhuǎn)向的背后是整個(gè)社會對科研單位、科研人員營造良好創(chuàng)新環(huán)境的重視，尤其是中辦、國辦2016年7月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，被認(rèn)為在加大簡政放權(quán)和激勵(lì)力度方面亮點(diǎn)頗多。
科研不確定性與經(jīng)費(fèi)管理體制沖突
青島大學(xué)校長范躍進(jìn)等人今年2月曾撰文認(rèn)為，科學(xué)研究是一個(gè)不斷嘗試和探索的過程， 具有很大的不確定性，因此，在課題申報(bào)和項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)要想精確編制預(yù)算是不現(xiàn)實(shí)的。隨著項(xiàng)目的開展，事先難以預(yù)料的情況可能會出現(xiàn)，實(shí)施方案、技術(shù)路線會做出調(diào)整，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行也應(yīng)相應(yīng)地發(fā)生變化。
而現(xiàn)行的預(yù)算管理辦法要求經(jīng)費(fèi)必須嚴(yán)格按照預(yù)算使用，這就造成了“該花的錢花不了、不該花的錢必須花”的怪現(xiàn)象。
在貪污科研經(jīng)費(fèi)的案件中，犯罪人員大都通過虛構(gòu)合同、虛開發(fā)票的形式套取了科研經(jīng)費(fèi)。
在山東某高校一名財(cái)務(wù)工作人員看來，虛開發(fā)票有時(shí)實(shí)屬無奈：“在高校的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中，大部分允許報(bào)銷的項(xiàng)目規(guī)定得都非常詳細(xì)，一些費(fèi)用比如餐飲費(fèi)、門票費(fèi)是禁止報(bào)銷的。報(bào)銷時(shí)必須憑借正式發(fā)票。”
由于勞務(wù)費(fèi)報(bào)銷不需要發(fā)票，往往成為裝入其他超支項(xiàng)目的口袋。
比如，根據(jù)《民口科技重大專項(xiàng)管理工作經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，專家咨詢費(fèi)最高為每人每天800元，但現(xiàn)在實(shí)際專家咨詢費(fèi)一般是一天1000-2000元，科研人員就會多報(bào)學(xué)生勞務(wù)費(fèi)，之后再讓學(xué)生返還，將多報(bào)的錢作為專家咨詢費(fèi)用。
科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、進(jìn)行和結(jié)項(xiàng)涉及多個(gè)部門，課題經(jīng)費(fèi)到賬不及時(shí)的情況并不鮮見。北京中銀律師事務(wù)所律師艾靜介紹，科研項(xiàng)目的撥款滯后導(dǎo)致老師需要墊付資金，之后往往報(bào)銷不及時(shí)。
“實(shí)踐中，比如幾個(gè)月后要召開一次研討會，需要提前花錢準(zhǔn)備，于是有的科研人員提前采用虛開發(fā)票的方式提取了一部分經(jīng)費(fèi)，這些錢之后也的確是用于了會議準(zhǔn)備，但這種套取行為仍然會被認(rèn)定為貪污，因?yàn)閺乃兹〉哪且豢唐穑?jīng)費(fèi)就已經(jīng)脫離了國家的控制。”北京京師律師事務(wù)所律師郭少軍說，他曾在某科研院所負(fù)責(zé)科研行政工作。
“預(yù)算與科研活動(dòng)存在悖論，科研活動(dòng)有很大的不確定性，這意味著預(yù)算難以精準(zhǔn)。”郭少軍說。
未造成嚴(yán)重后果不作為犯罪處理
在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下，激勵(lì)科研人員的創(chuàng)新積極性被納入政策議程。2016年7月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》，要求準(zhǔn)確把握法律政策界限，改進(jìn)司法辦案方式方法。
該意見明確規(guī)定：沒有徇私舞弊、中飽私囊，或者沒有造成嚴(yán)重后果的，不作為犯罪處理。在科研項(xiàng)目實(shí)施中突破現(xiàn)有制度，但有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期成果的，應(yīng)當(dāng)予以寬容。
廣東省人民檢察院今年7月12日出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法服務(wù)保障創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施意見》， 要求對于重點(diǎn)科研單位、重大科研項(xiàng)目關(guān)鍵崗位的涉案科研人員，盡量不使用拘留、逮捕等強(qiáng)制措施。
今年5月，中紀(jì)委一名工作人員在最高人民檢察院主管的雜志撰文，明確指出，不能簡單認(rèn)為只要科研人員采取編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費(fèi)，就構(gòu)成貪污。科研人員所獲取的科研經(jīng)費(fèi)與其智力投入和智力成果相當(dāng)?shù)模灰苏J(rèn)定為犯罪。
激勵(lì)科研人員創(chuàng)新政策頻出
司法政策轉(zhuǎn)向的同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革也在深入。中辦、國辦2016年7月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（下稱《意見》），從經(jīng)費(fèi)比重、開支范圍、科目設(shè)置等方面提出了一系列“松綁+激勵(lì)”的措施。
科研項(xiàng)目資金分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，直接費(fèi)用一般包括設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等10類左右的支出科目；間接費(fèi)用主要用于項(xiàng)目承擔(dān)單位的成本耗費(fèi)和對科研人員的績效激勵(lì)。
《意見》將直接費(fèi)用中會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)合并為一個(gè)科目，合并后的總費(fèi)用如果不超過直接費(fèi)用的 10%，就不用提供預(yù)算測算依據(jù)。
財(cái)政部教科文司相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀認(rèn)為，下放科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)，在項(xiàng)目總預(yù)算不變的情況下，直接費(fèi)用中的多數(shù)科目預(yù)算都可以由項(xiàng)目承擔(dān)單位自主調(diào)劑，“打醬油的錢可以買醋”。
這一政策有待在配套措施中深化。北京市一家藝術(shù)類院校的財(cái)務(wù)工作人員認(rèn)為，新政策合并了會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)的預(yù)算科目，但會計(jì)核算時(shí)這些費(fèi)用還是分開核算的，財(cái)務(wù)部門難以通過一個(gè)預(yù)算科目實(shí)現(xiàn)對多個(gè)會計(jì)科目支出的控制。
《意見》也提高了間接費(fèi)用比重，加大績效激勵(lì)力度。項(xiàng)目承擔(dān)單位可以在核定的間接費(fèi)用比例范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排績效支出，并與科研人員在項(xiàng)目工作中的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤，以加大對科研人員激勵(lì)力度。
上述山東某高校財(cái)務(wù)工作人員介紹，在此政策下，一些高校對科研項(xiàng)目績效費(fèi)比例進(jìn)行了改革，“力度相當(dāng)可觀”。
他介紹，2008年，該校規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余的40%可以作為課題負(fù)責(zé)人酬金，到2014年，這個(gè)比例上升為55%。最新的規(guī)定是，績效考核結(jié)果為“優(yōu)良”的，可分配不超過結(jié)余經(jīng)費(fèi)的80%為績效費(fèi)。
還有力度更大的，山西省政府辦公廳今年7月13日發(fā)布的文件規(guī)定，為加大對科研人員的激勵(lì)力度，取消績效支出比例限制。
今年6月，國家發(fā)改委會同21個(gè)深化收入分配制度改革部際聯(lián)席會議成員單位，制定出臺《2017年深化收入分配制度改革重點(diǎn)工作安排》，強(qiáng)調(diào)了實(shí)行以增加知識價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策。
日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議再次明確，我國允許科技人才在高校、科研院所和企業(yè)兼職。
中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院研究員王宏偉介紹，目前我國科研成果轉(zhuǎn)化率仍然比較低，只有20%到30%。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，科研人員“下海”創(chuàng)業(yè)或兼職對提高科研成果轉(zhuǎn)化率效果顯著。
科研經(jīng)費(fèi)管理體制仍有待完善
各地新規(guī)都按照《意見》精神，強(qiáng)調(diào)了勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制。但財(cái)政部教科文司相關(guān)負(fù)責(zé)人坦承，科研人員反映在項(xiàng)目實(shí)際申報(bào)過程中，勞務(wù)費(fèi)仍存在“隱性”的比例限制。
“由于勞務(wù)費(fèi)支出大多數(shù)不要求發(fā)票，所以財(cái)務(wù)人員很難判斷這些支出是不是真實(shí)的，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門往往出于減少審計(jì)麻煩的考慮，限制勞務(wù)費(fèi)的比例。”上述財(cái)務(wù)工作人士說。
值得注意的是，目前政策中僅規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)的間接費(fèi)用可以設(shè)置科研人員的激勵(lì)費(fèi)，而勞務(wù)費(fèi)屬于直接費(fèi)用，不能發(fā)放給在職的科研人員，這對于提高科研人員報(bào)酬、激發(fā)其積極性仍是缺陷。
遼寧省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所助理研究員李琨介紹，項(xiàng)目承擔(dān)單位人員通常都是科研骨干，卻不能列支勞務(wù)費(fèi)；外聘的沒有工資性收入的在校學(xué)生和臨時(shí)聘用人員通常只是起輔助作用，但卻能支取勞務(wù)費(fèi)，這難以從根本上調(diào)動(dòng)科研人員積極性。
此外，這也為通過虛報(bào)勞務(wù)費(fèi)套取科研經(jīng)費(fèi)留下了一個(gè)“口子”，科研人員可以通過給學(xué)生支付勞務(wù)費(fèi)再讓其返還的方式，獲得勞務(wù)報(bào)酬。
廣東省和湖南省已經(jīng)開始嘗試，明確省級科研項(xiàng)目可以在直接費(fèi)用中開支在編人員費(fèi)用。
山西省政府辦公廳7月13日出臺的文件中，山西省屬高等院校、科研院所可以自行制定符合科研項(xiàng)目實(shí)際的具體負(fù)面清單，負(fù)面清單之外的科研經(jīng)費(fèi)開支由省屬高等院校、科研院所自主決定。
中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員程杰認(rèn)為，一系列利好政策的出臺，可能并不必然提高所有科研人員的收入，但是卻必然改變科研人員群體的收入分配結(jié)構(gòu)，從整體上有利于科研人員效率和生產(chǎn)力提升。
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