歷經(jīng)兩年多的中美輪胎特保案歷經(jīng)起起伏伏,終于在9月5日走完了WTO爭(zhēng)端解決程序。WTO上訴機(jī)構(gòu)最終駁回了中國(guó)的上訴。這樣一個(gè)結(jié)論多少讓人感到遺憾,但中國(guó)政府在這個(gè)糾紛解決過(guò)程中的理性應(yīng)對(duì),不無(wú)可圈可點(diǎn)之處,現(xiàn)在關(guān)鍵的是如何應(yīng)對(duì)由此引發(fā)的后續(xù)問(wèn)題
劉寧元
根據(jù)WTO官方網(wǎng)站2011年9月5日的新聞及其上載的WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,WTO上訴機(jī)構(gòu)最終駁回了中國(guó)的上訴,判定美國(guó)對(duì)中國(guó)出口至美國(guó)的輪胎征收懲罰性關(guān)稅符合WTO規(guī)則。該貿(mào)易糾紛,最早起自美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)于2009年4月29日啟動(dòng)對(duì)來(lái)自中國(guó)輸美輪胎的調(diào)查,期間起起伏伏,至今已超過(guò)兩年。
尋求符合WTO規(guī)則的解決途徑
回顧2009年9月11日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬代表美國(guó)政府宣布,對(duì)中國(guó)出口至美國(guó)的乘用車輪胎產(chǎn)品采取特別保障措施,自當(dāng)年9月26日生效起,對(duì)上述輪胎產(chǎn)品分3年征收35%至25%不等的懲罰性關(guān)稅。一時(shí)間,中國(guó)上下群情激奮,特別是中國(guó)與輸美輪胎相關(guān)的企業(yè),更是義憤填膺,因?yàn)樗麄兦宄?所謂中國(guó)輸美輪胎導(dǎo)致美國(guó)的輪胎市場(chǎng)擾亂、相關(guān)產(chǎn)業(yè)受損,絕非真實(shí)；國(guó)內(nèi)外熟悉WTO規(guī)則的學(xué)者也清楚,美國(guó)是在非善意利用中國(guó)加入WTO時(shí)所作的承諾。
面對(duì)如此情形,兩國(guó)之間的貿(mào)易戰(zhàn)一觸即發(fā),但中國(guó)政府還是義無(wú)反顧地選擇了WTO體制內(nèi)的爭(zhēng)端解決途徑,并以國(guó)家的名義,代表所有受到傷害的中國(guó)企業(yè),向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制尋求救濟(jì)。中國(guó)政府的行為向世人展示了:中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的國(guó)家,既然中國(guó)選擇了WTO,就會(huì)堅(jiān)定地依照WTO規(guī)則行事,中國(guó)期待一個(gè)公正、合理和法制化的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。
有理、有利、有節(jié)的抗?fàn)?/STRONG>
在整個(gè)糾紛解決過(guò)程中,中國(guó)不失時(shí)機(jī)地運(yùn)用了WTO規(guī)則所提供的所有平臺(tái),充分進(jìn)行了有理、有利、有節(jié)的抗?fàn)?無(wú)論是程序還是實(shí)體,均無(wú)可挑剔。
中國(guó)于2009年9月14日,即美國(guó)宣布對(duì)中國(guó)輸美輪胎產(chǎn)品采取特別保障措施后的第3天,就要求與美國(guó)政府磋商。在磋商階段,中國(guó)認(rèn)為,美國(guó)對(duì)中國(guó)輸美輪胎產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅,既不符合GATT1994關(guān)于普遍最惠國(guó)待遇的規(guī)定,也不能被證明符合WTO的保障措施協(xié)議。中國(guó)另外強(qiáng)調(diào),美國(guó)對(duì)中國(guó)輸美輪胎采取特別保障措施也不符合體現(xiàn)中國(guó)受特別保障措施約束的《中國(guó)加入議定書》。關(guān)于不符合《中國(guó)加入議定書》,中國(guó)的觀點(diǎn)是:中國(guó)輸美輪胎產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)不符合《中國(guó)加入議定書》所要求的“大量增加”、“快速增加”,不構(gòu)成對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)損害或威脅的“重要原因”,美國(guó)國(guó)內(nèi)的輪胎生產(chǎn)商沒(méi)有經(jīng)歷“市場(chǎng)擾亂”或“實(shí)質(zhì)損害”,美國(guó)分別強(qiáng)加給來(lái)自中國(guó)輪胎產(chǎn)品的懲罰性關(guān)稅幅度和懲罰期限,均超出了防止或救濟(jì)其斷言的任何市場(chǎng)擾亂所必需的程度。
在磋商無(wú)果的情況下,中國(guó)于2009年12月9日要求設(shè)立專家組。經(jīng)2010年1月19日會(huì)議討論,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)中國(guó)要求設(shè)立了專家組,從而開始了專家組程序。在專家組審理階段,中國(guó)根據(jù)GATT1994和《中國(guó)加入議定書》,針對(duì)美國(guó)采取的特別保障措施,歸納了七項(xiàng)指控:其一,指控美國(guó)沒(méi)有根據(jù)《中國(guó)加入議定書》的要求,恰當(dāng)?shù)卦u(píng)估來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口是否符合“大量增加”和“快速增加”；其二,指控美國(guó)法律貫徹的因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)與《中國(guó)加入議定書》中的標(biāo)準(zhǔn)不一致；其三,指控美國(guó)沒(méi)有根據(jù)《中國(guó)加入議定書》的要求,恰當(dāng)?shù)卦u(píng)估來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口是否是“重要原因”；其四,指控美國(guó)強(qiáng)加的特別保障措施超出了《中國(guó)加入議定書》所規(guī)定的“必要程度”；其五,指控美國(guó)強(qiáng)加的3年特別保障措施年限,超出了《中國(guó)加入議定書》所要求的“必要期間”；其六,指控美國(guó)針對(duì)來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口采取特別保障措施,違反了GATT1994第1(1)條；其七,指控美國(guó)針對(duì)來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口采取特別保障措施,違反了GATT1994第11(1)(b)條。
在專家組駁回上述所有指控的情況下,中國(guó)于2011年5月24日通知WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu),就本案中的相關(guān)問(wèn)題,向上訴機(jī)構(gòu)上訴,從而開始了上訴程序。在上訴審理階段,中國(guó)的請(qǐng)求主要針對(duì)專家組對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和對(duì)相關(guān)規(guī)則的解釋。中國(guó)認(rèn)為:專家組關(guān)于來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口屬于“大量增加”和“快速增加”的認(rèn)定與事實(shí)不符；專家組關(guān)于來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口構(gòu)成美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)損害的“重要原因”的認(rèn)定與事實(shí)不符；專家組關(guān)于因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的解釋與《中國(guó)加入議定書》不一致；專家組關(guān)于特別保障措施程度和期限的解釋與《中國(guó)加入議定書》不一致等等。
遺憾的是,中國(guó)在上述三個(gè)階段的抗?fàn)幘雌鸬饺魏涡Ч９P者認(rèn)為,這一結(jié)局有其存在的客觀原因。最根本的原因在于,根據(jù)《中國(guó)加入議定書》的相關(guān)規(guī)定,一國(guó)對(duì)來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口采取特別保障措施的門檻相對(duì)較低,如對(duì)“快速增加”的要求包括絕對(duì)增加和相對(duì)增加,對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的損害以“市場(chǎng)擾亂”替代“嚴(yán)重?fù)p害”,在因果關(guān)系上以“重要原因”替代“主要原因”,且證明的要求也相對(duì)較低。如此低的門檻導(dǎo)致了一旦出現(xiàn)類似本案的情況,極難抗辯。
后續(xù)應(yīng)對(duì)更要未雨綢繆
因?yàn)樯显V機(jī)構(gòu)的認(rèn)定屬于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中的終局認(rèn)定,法律程序已經(jīng)走完；因此,美國(guó)針對(duì)來(lái)自中國(guó)的乘用車輪胎產(chǎn)品可以采取特別保障措施,且符合WTO規(guī)則,已成定論。置此情況下,耿耿于懷于WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)的判決是否公正已無(wú)多大意義,一句“非常遺憾”已恰到好處地表達(dá)了中國(guó)的立場(chǎng)。
然而,判決引發(fā)的后續(xù)問(wèn)題卻值得思考,不能掉以輕心。筆者認(rèn)為,后續(xù)問(wèn)題主要有兩個(gè)方面。其一,其他國(guó)家跟進(jìn)的問(wèn)題。能夠?qū)χ袊?guó)出口的乘用車輪胎產(chǎn)品采取特別保障措施的國(guó)家并非美國(guó)一家,中國(guó)的乘用車輪胎產(chǎn)品出口也并非僅限美國(guó)一地,美國(guó)的勝訴極有可能引發(fā)其他國(guó)家的跟進(jìn)。實(shí)際上,早在專家組程序階段,歐盟、日本、土耳其和越南等已經(jīng)宣稱保留作為第三方的權(quán)利。況且,根據(jù)《中國(guó)加入議定書》的相關(guān)規(guī)定,在美國(guó)采取特別保障措施后,其他國(guó)家還可以根據(jù)“重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移”采取特別保障措施,門檻更低,抗辯更難,很值得關(guān)注。
其二,針對(duì)其他出口產(chǎn)品采取特別保障措施的問(wèn)題。根據(jù)《中國(guó)加入議定書》的規(guī)定,特別保障措施并不考慮進(jìn)口產(chǎn)品的類型,只考慮進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量、增加的快速程度以及對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響。因此,能夠?qū)χ袊?guó)出口的乘用車輪胎產(chǎn)品實(shí)施特別保障措施,同等條件下當(dāng)然也能夠?qū)χ袊?guó)出口的其他產(chǎn)品實(shí)施。這就需要中國(guó)企業(yè)引以為戒。無(wú)論如何,一味壓價(jià)只為出口并非明智之舉；萬(wàn)事出口為大的貿(mào)易戰(zhàn)略,可能也需要調(diào)整。
(作者系華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院院長(zhǎng)、教授)